பொது நிர்வாக விஞ்ஞானத்தின் வளர்ச்சி

பொதுவாகப் பொது நிர்வாகம் என்பது பொதுக் கொள்கை உருவாக்கம்,அமுலாக்கம் பற்றிய கற்கை எனக் கூறலாம். சிவில் சமூகத்தின் உருவாக்கம், சமூக நீதி என்பவற்றினூடாகப் பொது நன்மைகளைச் செய்வதற்கு எடுக்கப்படும் முயற்சி எனவும் கூறலாம். “பொது” என்ற சொல் “அரசாங்கம்” என்பதைக் குறிக்கின்றது. இது சிவில் சமூகத்துக்குச் சேவை செய்கின்ற சுயநல நோக்கமில்லாத முகாமைத்துவ அமைப்பாகும். சில நேரங்களில் சுருக்கமாக இது அரசாங்க பணிக்குழு எனவும் குறிக்கப்படுகிறது. பொது நிர்வாக விஞ்ஞானத்தின் வளர்ச்சிக்கு நான்கு தலைமுறையினர் பங்களிப்புச் செய்துள்ளனர்.

முதல் தலைமுறையினருள் பிளேட்டோ, அரிஸ்டோட்டில், மாக்கியவல்லி ஆகியோர் அடங்குவர். தேசிய அரசுகள் தோன்றும் வரை, பொதுநிர்வாக ஒழுங்கமைப்புக்குள் நன்னெறி, அரசியல் இயல்பு போன்றவற்றைப் பேணுவது கடினமாக இருந்தது. இதனால் நிர்வாகச் செயற்பாடு பெரும் பிரச்சினைக்குள்ளாகியது. பதினைந்தாம் நூற்றாண்டின் ஐரோப்பிய (இத்தாலி) சிந்தனையாளராகிய மாக்கியவல்லி தான் எழுதிய இளவரசன் என்ற நூலில் ஆட்சியாளன் எவ்வாறு ஆளுதல் வேண்டும் என்பது தொடர்பாக ஐரோப்பிய ஆட்சியாளர்களுக்கு ஆலோசனை கூறுகின்றார்.

ஐரோப்பாவில் தேசிய அரசுகள் பதினாறாம் நூற்றாண்டில் தோற்றம் பெற்றதிலிருந்து முன்மாதிரியான நிர்வாக ஒழுங்கமைப்பும் எழுச்சியடைந்தது. இவ் அரசுகளுக்குப் பாதுகாப்புக் கட்டமைப்புக்களை உருவாக்குவது, சட்டம் ஒழுங்கினை அமுல்படுத்துவது போன்ற தேவைகள் ஏற்பட்டன. இராணுவக் கட்டமைப்பை வளர்ப்பது, வரி அறவிடுதல்,புள்ளிவிபரங்களைப் பேணுதல் போன்ற நிர்வாக அறிவுடைய சிறந்த சிவில் சேவையாளர்கள் தேவைப்பட்டார்கள்.

பதினெட்டாம் நூற்றாண்டில் மேலும் பல நிர்வாகத் திறனுடைய சிவில் சேவையாளர்கள் ஐரோப்பாவில் தேவைப்பட்டார்கள். பிறஸ்ஸியாவை (ஜேர்மனி) ஆட்சி செய்த முதலாம் பிறட்றிக் வில்லியம் (Frederick William) கமுராலியின் தத்துவத்தைப் பின்பற்றினார். இது பதினெட்டாம் நூற்றாண்டின் பிறஸ்ஸியாவுக்கான சமூக,பொருளாதார சிந்தனைகளைக் கொண்டிருந்தது. “கமுராலிஸம்” நவீன பொது நிர்வாகவியலுக்கான வழிகாட்டல்களைக் கொண்டுள்ளது.

இரண்டாம் தலைமுறையினருள் வியன்னாவில் பேராசிரியராக இருந்த லோரன்ஸ் வொன் ஸ்ரெயின் (Lorenz von Stein) 1855இல் பொது நிர்வாக விஞ்ஞானத்தின் ஸ்தாபகர் எனக் கருதப்பட்டிருந்தார். இவருடைய காலத்தில் நிர்வாகச் சட்டத்தின் பகுதியாகவே பொது நிர்வாக விஞ்ஞானம் கருதப்பட்டது. ஆனால் லோரன்ஸ் வொன் ஸ்ரெயின் பொது நிர்வாகத்தை நிர்வாகச் சட்டத்தின் பகுதியாகக் கருதுவது அதை மட்டுப்படுத்துவதாகவே இருக்கும் எனக் கருதிப் பல புதிய முறைகளைப் புகுத்தியிருந்தார்.

பொது நிர்வாக விஞ்ஞானம் ஏனைய விஞ்ஞானக் கற்கை நெறிகளாகிய சமூகவியல், அரசியல் விஞ்ஞானம், நிர்வாகச் சட்டம், பொது நிதி போன்றவற்றுடன் இசைவாக்கம் அடையக்கூடிய கற்கையாகும். லோரன்ஸ் வொன் ஸ்ரெயினது கருத்துப்படி “பொது நிர்வாகம் ஒருங்கிணைக்கப்பட்ட விஞ்ஞானக் கற்கை நெறியாகும்”.
லோரன்ஸ் வொன் ஸ்ரெயினது கருத்துப்படி “பொது நிர்வாக விஞ்ஞானம் கோட்பாட்டுக்கும் நடைமுறைக்கும் இடையில் நெருங்கிய தொடர்பைக் கொண்டது”. இது கோட்பாட்டை அடிப்படையாகக் கொண்ட நீண்ட நடைமுறையாகும்.
பொது நிர்வாகம் விஞ்ஞான முறைமைகளை இணைத்துச் செல்கின்ற வலிமையான கற்கை நெறியாகும்.

ஐக்கிய அமெரிக்காவைச் சேர்ந்த வூட்ரோ வில்சன் பொது நிர்வாக விஞ்ஞானத்தின் முக்கியத்துவத்தை முதலில் கருத்தில் எடுத்திருந்தார். லோரன்ஸ் வொன் ஸ்ரெயினை விட வில்சன் பொது நிர்வாகவியலை அதிகம் விஞ்ஞானமயப்படுத்தியிருந்தார்.1887ஆம் ஆண்டு இவர் எழுதிய கட்டுரையில் நான்கு எண்ணக்கருக்களை முதன்மைப்படுத்தியிருந்தார்.

பொது நிர்வாகம் அரசியல் இரண்டையும் வேறுபடுத்தல்.
வர்த்தக நோக்கிலிருந்து அரசாங்கத்தைக் கருத்திலெடுத்தல்.
அரசியல் திட்டங்கள், தனியார் நிறுவனங்கள், அரசியல் என்பவற்றுக்கிடையிலான ஒப்பீட்டுப் பகுப்பாய்வு.
சிவில் சேவையாளர்களின் பயிற்சி, தகைமையை மதிப்பிடுதல் என்பவற்றின் மூலம் வினைத்திறன் மிக்க முகாமைத்துவத்தை அடைதல்.

அரசியல்,பொது நிர்வாகம் என்ற இரண்டையும் வேறுபடுத்த வேண்டும் என்ற வில்சனின் வாதம் நீண்ட காலம் ஆழமாக விவாதிக்கப்பட்டு வந்தது. இது தொடர்பாக வேறுபட்ட கருத்துக்கள் 1945ஆம் ஆண்டுவரை தொடர்ந்து கூறப்பட்டு வந்தன.

மூன்றாம் தலைமுறையினருள் லூதர் குல்லிக் ((Luther Gulick) லியண்டால் உர்விக் ஆகிய இருவரும் (Lyndall Urwick) பொதுநிர்வாக விஞ்ஞானத்தின் ஸ்தாபகர்களாகக் கருதப்படுகின்றார்கள். இவர்கள் ஹென்றி பயலின் (Henri Fayal) செறிவான நிர்வாகவியல் கோட்பாட்டைப் போன்று எல்லா விடயங்களும் ஒன்றிணைந்த கோட்பாட்டை உருவாக்கும் நோக்குடன்,முன்னைய நிர்வாகவியல் கோட்பாடுகளை ஒருங்கிணைத்தார்கள். ஹென்றி பயலின் கோட்பாட்டில் முறைப்படுத்தப்பட்ட முகாமைத்துவ விடயங்கள் உள்ளதாக லூதர் குல்லிக், லியண்டால் உர்விக் நம்பினார்கள். இவற்றை நிர்வாக விஞ்ஞானமாகக் கம்பனிகளின் முகாமைத்துவத்தில் பிரயோகிக்க முடியும் என இவர்கள் நம்பினார்கள்.கம்பனி முகாமைத்துவத்தையும் பொது நிர்வாகத்தையும் இரண்டு கல்விசார் துறைகளாகப் பிரிப்பதை இவர்கள் விரும்பவில்லை. பதிலாக ஒரே நிர்வாக விஞ்ஞானமாகவே நோக்கினர். ஆனால் தனியார் துறை, பொதுத் துறை என்ற எல்லையை உருவாக்க விரும்பினார்கள். இறுதியில் ஹென்றி பயலின் நிறுவனங்களுக்கான பதினான்கு கொள்கைகளை உள்வாங்கி, அரசாங்க நிறுவனங்களை மையமாகக் கொண்ட முதனிலை நிர்வாக விஞ்ஞானத் துறையாக பொது நிர்வாகத்துறை மாறியது.

நான்காம் தலைமுறையினர் 1945ஆம் ஆண்டின் பின்னர் எழுச்சியடைந்த வில்சனுடைய கருத்தையும், மூன்றாம் தலைமுறையினரது கருத்தையும் விமர்சனத்துக் குள்ளாக்கினர். ஓன்றுடன் ஒன்று மிகவும் இறுக்கமாகச் சார்ந்துள்ள அரசியலையும் பொது நிர்வாகத்தையும் தனித்தன்மையுடன் பிரிக்க முடியுமா? என்ற விவாதம் தொடர்ந்தது. ஏனெனில் தோல்வியில் முடிவடைந்த அமெரிக்காவின் வியட்னாம் மீதான தலையீடு, வோட்டர்கேற் (Watergate Scandal) அவதூறு என்பன அரசியலைக் களங்கப்படுத்தின. 1980களில் ஐக்கிய அமெரிக்கா பணிக்குழுவின் சலுகையை எதிர்பார்த்தது. அரசியலில் இருந்து நிர்வாகம் தானாகவே பிரிந்து கொண்டது.

பொது நிர்வாகம் ஒர் ஆட்சியியல். இதற்குள் பொது விவகாரம், ஆட்சிமுறை, வரவு செலவுத் திட்டம், பணிக்குழு, அரசாங்கத்தின் நோக்கம் போன்றன கலந்துரையாடப்படுகின்றன. அண்மைக்காலத்தில், விமர்சனவியல் கோட்பாடு, அரசாங்கத்தின் பின்நவீனத்துவ மெய்யியல் கருத்துப்படிமம், ஆட்சிமுறை, அதிகாரம் என்பவற்றால் பொது நிர்வாகவியல் கோட்பாடு விளங்கிக் கொள்ளப்படுகின்றது. ஆனால் அநேக பொது நிர்வாகவியல் கல்விமான்கள் படிநிலை அரசாங்கம், அரசாங்கத்தின் சிவில் சேவை வடிவம், சேவைகள் போன்ற முதல்தரப் பதங்களை ஆதரிக்கின்றனர்.

ஒப்பியல் பொது நிர்வாகம்

ஒப்பியல் பொது நிர்வாகக் கற்கைநெறியின் நோக்கம் இன்றைய தேசிய அரசுகளின் பொது நிர்வாக முறைகளை ஒப்பிட்டு ஆய்வு செய்வதாகும். இது ஒன்றும் புதுமையான முயற்சியல்ல. ஐரோப்பிய கல்வியலாளர்கள் 200 வருடங்களுக்கு முன்னரே ஒப்பிட்டு ஆய்வாளர்களாக இருந்துள்ளனர். இவர்களுடைய கற்கையானது பிராந்திய நிர்வாகச் சட்டங்களை முதன்மைப்படுத்துவதாக இருந்தது. பிரான்சிய கல்வியாளர்களால் முன்வைக்கப்பட்ட கருத்துக்களே பின்னர், ஐக்கிய அமெரிக்கப் பொது நிர்வாகவியல் கோட்பாடுகள் எழுச்சி பெறுவதற்குத் துணை புரிந்தன. பொது நிர்வாகவியல் கற்கை நெறியின் முன்னோடிகளாகிய வூட்ரோ வில்சன் (Woodrow Wilson), ப்ராங் (Frank)என்பவர்கள் ஐரோப்பிய அனுபவங்களுடன் தமது நிர்வாகம் பற்றிய கருத்துக்களை முன்வைத்தார்கள்.

இரண்டாம் உலகப்போர் முடிவடைந்ததைத் தொடர்ந்து ஒப்பியல் பொது நிர்வாக முறைமை இயக்கம் முதன்மையான இடத்தைப் பிடித்துக் கொண்டதுடன், இன்றுவரை வளர்ந்து வருகின்ற ஓர் இயக்கமாக உள்ளது. இரண்டாம் உலகப்போரைத் தொடர்ந்து, அனேக கல்லூரிகள், பல்கலைக்கழகங்கள் ஒப்பியல் பொதுநிர்வாகவியல் துறையினை கற்பிக்கத் தொடங்கின. சில பல்கலைக்கழகங்கள் ஒப்பியல் பொது நிர்வாகவியலில் விசேட கற்கைநெறிகளைப் போதிக்கத் தொடங்கின.

1953இல் ஐக்கிய அமெரிக்க அரசறிவியல் கழகத்தினால் ஒப்பியல் பொதுநிர்வாகவியலை தொழில்சார் நிலைக்கு உயர்த்துவது தொடர்பாக ஆய்வுசெய்வதற்கு ஓர் குழு நியமிக்கப்பட்டது. 1960களில் ஐக்கிய அமெரிக்கப் பொதுநிர்வாகவியல் சங்கம், ஒப்பியல் பொதுநிர்வாகவியல் குழுவுடன் (Comparative Public Administration Group) இணைக்கப்பட்டது. இது பொதுவாக CAG என அழைக்கப்பட்டது. இதன் தலைவராக ப்ரெட் டபிள்யு றிக்ஸ் (Fred W. Riggs) என்பவர் தெரிவு செய்யப்பட்டார். இவர் தலைமையில் ஆய்வுக் கருத்தரங்கு, பரிசோதனைத் திட்டங்கள், கலந்துரையாடல்கள், விஷேடமகாநாடுகள் போன்றன நடாத்தப்பட்டு, இப்புதிய கல்வித்துறையின் வளர்ச்சிக்கு வழிகோலப்பட்டது.

இவற்றின் வெளிப்பாடாக 1960களில் ஒப்பியல் பொது நிர்வாகவியலுக்கான நூல்கள், ஆய்வு நூல்கள் பெருமளவில் பிரசுரமாகின. இவைகள் அடிப்படையில் மேற்குத்தேச வளர்ச்சியடைந்த நாடுகளின் நிறுவனங்களை ஒப்பிடுகின்றவைகளாகக் காணப்படுகின்றன. விசேடமாக, நிர்வாக ஒழுங்கமைப்பு, சிவில் சேவை முறைமை என்பவற்றை முதன்மைப்படுத்தி ஒப்பிட்டு ஆய்விற்குட்படுத்துவதாக இருந்தது.

சிவில் சேவை

சிவில் சேவையாளர் அல்லது பொதுச் சேவையாளர் அரசாங்கத் திணைக்களங்களில் அல்லது முகவரகங்களில் வேலைசெய்கின்ற ஊழியர்களாவர். சிவில் சேவை பற்றிய கல்வி என்பது பொது நிர்வாகக் கல்வியின் ஒரு பகுதியாகும்.

சிவில் சேவையாளர்கள் இல்லாமல் எந்தவோர் அரசும் ஆட்சி செய்யமுடியாது. உரோம சாம்ராச்சியத்திலிருந்து நிர்வாக நிறுவனங்களில் உயர் அலுவலர்கள் பிரத்தியேக சேவையாளர்களாகக் கடமையாற்றியுள்ளார்கள். இவர்களுடைய நியமனங்கள் மரபுரிமையாய் அல்லது ஆதரவு முறையில் செய்யப்பட்டன. திறமை கருத்திலெடுக்கப் படவில்லை. ஆரம்பகாலப் பணிக்குழு அமைப்பு முறை நவீன அரசுகளிலும் தெளிவாகத் தெரிந்தன. 18ஆம் நூற்றாண்டில் பிரித்தானிய சிவில் சேவையில் ஆதரவு முறை பின்பற்றப்பட்டிருந்தது.

திறமை அடிப்படையிலான சிவில் சேவைக்கு முதனிலை உதாரணமாகப் பழைய சீனாவின் சிவில் சேவையைக் கூறலாம். சீனாவில் டாங் (Tang Dynasty – 618-907 ) ஆட்சியாளர், உயர் குடிகள் சிவில் சேவையாளர்களாகச் சிபார்சு செய்யப்படுவதைக் குறைக்க முடியும் என நம்பிக்கை கொண்டிருந்தார். இதற்காகப் பதவி உயர்வுகளை, எழுத்துப் பரீட்சைகள் மூலம் வழங்கியிருந்தார்.அத்துடன் சிவில் சேவையாளர்களுக்கு இடமாற்றங்களையும் வழங்கியிருந்தார். 18ஆம் நூற்றாண்டிலேயே ஐரோப்பியர்கள் சீனாவின் சிவில் சேவை தொடர்பாக அறிந்திருந்தனர். ஐரோப்பிய சிவில் சேவையை, சீனாவின் மாதிரியில் உருவாக்கலாம் என்பதில் ஐரோப்பியர்கள் ஆர்வம் கொண்டிருந்தனர்.

ஆயினும், ஐரோப்பிய சிவில் சேவை முதன் முதலில் ஐரோப்பாவில் உருவாக்கப்படவில்லை. பதிலாகக் கிழக்கிந்திய வர்த்தக கம்பனியால் இந்தியாவில் தோற்றுவிக்கப்பட்டது. சலுகை வழங்குதல், ஊழல் போன்றவற்றைத் தடுக்கும் நோக்குடன் பதவி உயர்வுகள் பரீட்சையின் மூலமே வழங்கப்பட்டன.

இவ் வடிவம், பின்னர் பிரித்தானியாவுக்கு 1854ஆம் ஆண்டில் பரவியது. பிரித்தானிய சிவில் சேவையாளர்கள் நிர்வாகத்திறன், நுட்பஆற்றல் போன்றவற்றின் அடிப்படையில் சேர்க்கப்பட்டதுடன், பதவிஉயர்வையும் பெற்றுக் கொண்டனர். தேர்தல் மூலம் தெரிவு செய்யப்பட்டவர்களும், அவர்களது அரசியல் ஆலோசகர்களும் சிவில் சேவையாளர்களாகச் சேர்த்துக்கொள்ளப்படவில்லை. சிவில் சேவையாளர்கள் அரசியலில் நடுவுநிலைத்தன்மையைப் பேணுவதுடன், அரசியல் நடவடிக்கைகளில் ஈடுபடுவதிலிருந்தும் தடுக்கப்படவேண்டும் எனவும்; கூறப்பட்டது. ஆயினும், நடைமுறையில் சிரேஷ்ட நிலை சிவில் சேவையாளர்கள் அரசியலில் நடுவுநிலைத் தன்மையைப் பேணுதல் கேள்விக்கிடமாகவே இருந்தது.

ஐக்கிய அமெரிக்க அரசாங்கச் சட்ட, நிறைவேற்று, நீதித் துறைகளில் நியமனம் செய்யப்பட்டுள்ள அனைவரும் சிவில் சேவையாளர்கள் என அழைக்கப்படுகின்றார்கள். பத்தொன்பதாம் நூற்றாண்டின் ஆரம்பத்தில் எல்லா சிவில் சேவை நியமனங்களும் அரசியல்வாதிகளின் சிபார்சின் பேரிலேயே செய்யப்பட்டன. இது ஆதரவு முறை (Spoils System) என அழைக்கப்பட்டது. பின்னர் இது 1883ஆம் ஆண்டு பென்லெற்றன் சிவில் சேவை சட்டத்தின் மூலம் இல்லாதொழிக்கப்பட்டது. இன்று ஐக்கிய அமெரிக்க சிவில் சேவையாளர்கள் திறமை அடிப்படையில் மாத்திரமே நியமனம் செய்யப்படுகின்றார்கள். ஆயினும், இராஜாங்கத் தூதுவர்கள், உயர் நிர்வாகத் தலைவர்கள் அரசியல் ஆதரவுடனேயே நியமனம் செய்யப்படுகின்றார்கள்.

இந்த இரண்டு வேறுபட்ட முறைகளிலிருந்து விடுபட்டு ஏனைய நாடுகள் தமக்கான ஒரு முறையைப் பின்பற்றுகின்றன. இவைகள் யாவும் ஒவ்வொரு நாட்டினதும் அரசியல் கலாசாரத்தின் விம்பங்களாகவுள்ளன எனலாம்.